争议解决 | “三权分置”制度下土地经营权流转
2025-11-11 33 代青
从“两权分离”到“三权分置”，不仅仅是概念的增加，更涉及到一系列法律关系的重构和实践操作的调整。承接上一部分对“三权分置”制度及土地经营权基础概念的介绍，本次我们将聚焦新旧制度下流转环节的核心差异、对司法实践的影响以及土地经营权流转的具体操作规范。
一、新旧制度下土地流转的核心区别
在 “三权分置”制度实施前，我国农村土地实行“所有权+承包经营权”的两权分离模式，流转的核心是土地承包经营权；“三权分置”后，流转标的拓展为独立的土地经营权，二者在多方面存在显著差异：
二、新旧模式的承接关系：三个关键问题的厘清
制度的演进并非一刀切的割裂，而是有序的承接与发展。在新旧模式的过渡中，以下三个问题最为关键。
（一）“三权分置”后，是否存在土地承包经营权的转让
答案是肯定的。在2018年修订的《农村土地承包法》中规定的承包方的权利包含了“依法互换、转让土地承包经营权”和“依法流转土地经营权”，并在第二章第四节中专门针对土地承包经营权的互换、转让作出了规定，说明土地承包经营权的互换、转让（互换实际上也是转让的一种形式，以下统称为转让）和土地经营权的流转是两项单独、并行的权利。土地承包经营权的转让是一种物权意义上的根本性转移，一旦完成，原承包方与发包方的承包关系即告终止，由受让方建立新的承包关系 。它解决的是农户因举家进城等原因，希望彻底退出土地承包关系的诉求。
因此，在土地承包经营权转让过程中仍然需要注意：
1.受让方原则上得是本村人；如果转给外村人，必须经村民会议 2/3 以上同意，还要找乡（镇）人民政府批准（《农村土地承包法》第五十二条）；
2.转让承包经营权必须经过发包人（村集体经济组织）同意。具体操作方式为：转让方（即土地承包经营权人）应当以书面形式向发包方（村集体经济组织）提交申请。发包方同意转让的，承包方与受让方应当签订书面合同；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。未经发包方同意的，土地承包经营权转让合同无效，但发包方无法定理由不同意或者拖延表态的除外。（《农村土地承包合同管理办法》第二十条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条）；
3. 转让后就不能再找村里要地了，相当于“永久退出”，所以农户必须谨慎。
（二）“三权分置”后，土地承包经营权的出租是否被土地经营权出租所替代
答案也是肯定的。当农户（承包权人）将土地交给他人经营并收取租金时，其法律实质是设立并流转土地经营权。农户作为承包权人，通过签订合同的方式，将自己承包地上的经营权在一定期限内“出租”给经营者。此时，农户保留承包权，经营者获得经营权。因此，我们现在所说的“土地出租”，其流转的标的正是独立的“土地经营权”。
现行制度下土地经营权的出租和转包实际属于同一概念。
（三）“三权分置”后，是否存在土地经营权的转让
在上一篇文章中，我们介绍到，土地经营权的流转形式包含了“出租（转包）、入股、抵押”，唯独没有“转让”这一方式。原因在于“转让”一词在物权法中具有特定的、彻底的权属变更含义。
权利来源的制约：土地经营权是从农户的承包权中派生出来的。如果允许经营权被“转让”，意味着经营权的获得者可以将这份权利再次彻底地、永久性地（在承包期内）转移给第三方，这将使权利链条变得异常复杂，甚至可能架空最上游的承包权人（农户）的权利 。
维持权利的稳定与清晰：法律设计的初衷是，农户始终是承包地最根本的权利人（之一）。经营权的流转应当是在农户意志主导下的、有期限的、有条件的“许可使用”，而非权利的彻底“出卖”。出租、入股等方式都能体现这种临时性、契约性的特征。如果经营者想退出，他可以与农户协商解除合同，由农户再寻找新的经营者，而不是由前一个经营者自行决定下一个经营者是谁。这确保了农户对土地经营权的最终控制。
因此，不设“转让”，是为了维护“承包权”的基础性地位，确保土地流转“放活”而不“失控”。
那么问题来了，通常双方约定承包经营权人将土地转给他人经营，不是转让是什么呢？实际上就是土地经营权转包（出租）。一字之差，但法律意义却天差地别。
三、“三权分置”对既往合同效力的影响
在“三权分置”改革全面推行之前，实践中存在大量不规范的土地流转合同。一个典型的例子是：未经村集体三分之二以上成员同意，与非本集体经济组织成员签订的“土地承包经营权转让合同”。在以往的司法实践中，这类合同常因违反《农村土地承包法》关于民主议定程序的强制性规定而被认定为无效。
然而，“三权分置”制度的确立，为重新审视这类合同的效力提供了新的视角。当前司法实践的趋势是，不再简单地“一刀切”地宣告无效，而是进行更精细的审查。
例如在入库案例“郯城县泉源镇后某村诉宋某财、王某明土地承包经营权合同纠纷案”（ 入库编号：2024-11-2-135-004）中，对于签订于2009年2月16日的《承包合同》的效力认定时法院就认为：在涉土地承包经营权纠纷中，承包方将土地流转他人时，如协议中未明确约定转让的是土地承包经营权还是土地经营权，在当事人对转让协议内容理解有分歧的情况下，应当根据鼓励交易、维护交易安全及诚实信用原则，认定土地转让行为系土地经营权的流转而非土地承包经营权的转让。
对此，笔者也认为历史遗留流转合同的效力应当从更有利于保障交易稳定、保障各方权利的角度去判断，根据“有利溯及”的原则处理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第八条规定“民法典施行前成立的合同，适用当时的法律、司法解释的规定合同无效而适用民法典的规定合同有效的，适用民法典的相关规定”，因此如果对于以往已经签署并长期履行的土地承包经营权转让合同，如果根据现行“三权分置”的模式为有效或者部分有效，而根据原“两权分离”的模式下为无效的，可以按照现行制度处理。如上述典型例子中所述因未经村集体三分之二以上成员同意而与其他经济组织成员签订的土地承包经营权转让合同，履行多年后承包方后悔要求确认合同无效而主张要回土地，但受让方已经长期在土地上进行投资，如果按照当时的规定直接认定合同全部无效必然严重损害受让方的利益。在此情形下，因土地承包经营权的转让中包含了承包权的转让和经营权的流转，认定经营权的流转部分有效，则既保障了承包方作为集体经济组织成员的利益，同时也允许受让方合同约定期限（或法定期限）内继续经营的权利，实现了双方利益的保护。
但也有案例持否定性意见，认为违背了双方“承包权整体转让” 的真实意思，也架空了法律对承包权转让的严格限制。
四、土地经营权流转的主要方式与操作程序
根据《民法典》《农村土地承包法》和相关政策文件，当前土地经营权的流转方式多种多样。重点介绍三种最主要、最具代表性的方式：出租、入股和抵押 。
（一）出租（或称转包）
操作流程：
1. 协商洽谈：承包农户与意向经营者（可以是个人、合作社、企业等）就流转面积、期限、租金、支付方式、双方权利义务等进行自愿协商 。
2. 签订合同：双方务必签订书面的《土地经营权流转（出租）合同》。内容包含：双方当事人的姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转期限和起止日期；流转土地的用途；双方当事人的权利和义务；流转价款及支付方式；土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；违约责任。
3. 备案：合同签订后，应及时将合同副本送交发包方（村集体经济组织）备案 。备案主要是为了让村集体知晓土地的实际使用情况，不属于行政审批。
4. （可选）登记： 如果流转期限在五年以上，当事人可以向不动产登记机构申请土地经营权登记。登记后具有对抗善意第三人的法律效力，能更好地保护经营者的权利。
（二）入股
操作流程：
1. 价值评估与协商： 农户与合作社/企业协商确定土地经营权的估价或折股数量 。这通常需要专业的评估机构介入，或参照当地市场公允价值。
2. 签订入股协议：签订正式的《土地经营权入股协议》，明确作价金额、持股比例、保底收益（如有）、分红方式、退出机制等核心条款。
3. 办理手续：农户凭入股协议获取合作社/企业的股权证明。相关协议同样需要向村集体备案。
4. 工商变更：如果是入股公司，可能还涉及公司章程的修改和工商登记的变更。
农村土地经营权出租或入股合同，可以参考适用农业农村部 国家市场监督管理总局引发的示范文本：
https://fgs.moa.gov.cn/flfg/202109/t20210928_6378541.htm
（三）抵押
这是“三权分置”改革的一大突破，赋予了土地经营权融资功能，有效破解了农业“融资难、融资贵”的问题。经营主体可以将其合法获得的土地经营权向金融机构抵押，申请贷款。
操作流程：
条件要求：
第一类：通过家庭承包方式取得土地承包经营权的农户以其获得的土地经营权作抵押申请贷款的：
1.具有完全民事行为能力，无不良信用记录；
2.用于抵押的承包土地没有权属争议；
3.依法拥有县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的土地承包经营权证；
4.承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。
第二类：通过流转方式获得土地承包经营权的农业经营主体申请贷款的：
1.具备农业生产经营管理能力，无不良信用记录；
2.用于抵押的承包土地没有权属争议；
3.已经与承包方或者经承包方书面委托的组织或个人签订了合法有效的经营权流转合同，或依流转合同取得了土地经营权权属确认证明，并已按合同约定方式支付了土地租金；
4.承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转；
5.承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜。
贷款用途：应主要用于农业生产经营
贷款申请与评估： 经营主体向银行等金融机构提出贷款申请，金融机构会对土地经营权的价值、经营项目的前景、经营主体的信用等进行综合评估。
签订抵押合同：评估通过后，经营主体与金融机构签订书面的《土地经营权抵押合同》和借款合同。
办理抵押登记： 这是关键一步。必须持抵押合同、主债权合同、土地经营权属证明等材料，到相关部门办理抵押登记。现阶段土地经营权登记已经纳入不动产统一登记范围中，部分地区已经完成土地承包经营权不动产登记的，抵押登记由不动产登记部门完成；尚未完成不动产登记的，抵押登记在颁证机关进行，根据相关土地经营权抵押贷款试点的规定，在农业主管部门或试点地区政府授权的农村产权流转交易平台进行。
“三权分置”是一场深刻的农村生产关系变革。它通过精巧的制度设计，在坚守土地集体所有制底线的同时，最大限度地释放了土地作为生产要素的活力。理解新旧制度的区别、明晰权利流转的边界、掌握规范的操作程序，是每一个参与者在这场变革中把握机遇、规避风险的必修课。希望今天的分享，能为您提供一份清晰的行动指南。
