破产清算 | 破产和执行案件中的国有划拨土地能否处置
2025-01-21 304 董鸿宇
在资不抵债的企业和被强制执行的企业中，持有国有划拨土地是企业的重要资产，但根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及相关规定，划拨土地除符合特定条件，并经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准之外不得转让、出租、抵押。因此，在破产和执行案件中国有划拨土地能否处置的问题日益凸显，本文根据各地制定的相关规定及最高院的案例就国有划拨土地能否处置的问题进行分析。
一、破产案件中划拨土地的处置 《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》法释〔2020〕18号第一条规定：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。”据此，原则上，划拨土地不属于破产企业的财产，政府可以依法收回，管理人无权处置，但这里的表述是“可以”收回而非“应当”收回，并且目前相关法律法规并没有关于破产企业的划拨土地一律由政府收回处置的明确规定，故在破产实践中该类问题不断衍生。近年来，各地人民法院联合各部门陆续制定的相关文件明确规定，破产案件中涉及国有划拨土地处置的，管理人应当对拟处置土地使用权征求规划和自然资源部门意见，或应当依法报有批准权的人民政府审批，有批准权的人民政府准予转让的，管理人可以处置划拨土地。管理人和受让方完善用地手续后，可持相关材料向规划和自然资源部门申请办理土地权属登记。基于此，为有效盘活土地资产，提高债权人的受偿率，管理人处置划拨土地需征求政府相关部门同意，或报有批准权的人民政府审批，准予处置的，管理人可以就破产企业划拨土地及地上附着物进行变现处置，在补缴政府土地出让金后，剩余变现资金按照债权清偿顺序依法分配。 北京、上海、广州三地的人民法院联合各部门陆续制定的相关文件： 1.北京市发展和改革委员会等14部门关于印发《北京市进一步优化营商环境推动和保障管理人在破产程序中依法履职若干措施的通知》 第二十一条规定：破产案件中涉及国有划拨土地使用权的，管理人应当对拟处置土地使用权征求规划和自然资源部门意见。对于符合城市总体规划、可以办理出让手续的国有划拨土地，管理人可申请开展地价评审，由规划和自然资源部门会同有关部门审定应缴政府土地收益。管理人应在财产拍卖时对应缴政府土地收益进行披露，破产企业在拍卖后依据成交确认书等文件与受让方签订国有建设用地使用权转让合同。规划和自然资源部门与受让方签订土地出让合同，受让方交纳出让金，管理人和受让方完善用地手续后，可持相关材料向规划和自然资源部门申请办理土地权属登记。 2.关于印发《上海市加强改革系统集成提升办理破产便利度的若干措施》的通知中第二十五条关于破产案件中涉及国有划拨土地使用权的处置内容与上述北京市发展和改革委员会等14部门意见一致。 3.广州市中级人民法院、广州市规划和自然资源局、广州市住房和城乡建设局印发《关于全面提升破产企业涉不动产事务办理质效优化营商环境的实施意见（试行）》的通知 第二十条规定：破产企业以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当依法报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。 二、执行案件中划拨土地的处置 基于划拨土地的特殊性，在执行案件中，多数法院在处置划拨土地使用权前，也会与相关政府部门进行充分协商，避免在处置过程中出现障碍，便于执行工作顺利推进。就此问题最高人民法院（2021）最高法民申1866号裁判观点为：“《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经（1997）18号函的复函》载明：“对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能作为当事人财产进行裁定。但在裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地土地管理部门取得一致意见后，可裁定随地上物同时转移。凡属于裁定中改变土地用途及使用条件的，需征得土地管理部门同意，补交出让金的，应在裁定中明确，经办理出让手续，方可取得土地使用权。” 其次，执行法院可依法拍卖划拨土地使用权，案涉土地使用权拍卖成交后政府相关单位亦协助办理了过户手续，说明其同意执行案涉土地。就此问题（2024）最高法执监180号裁判观点为：“根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，结合《最高人民法院关于人民法院执行以划拨方式取得的土地使用权的请示的答复》（[2005]执他字第15号）精神，人民法院与土地管理部门取得一致意见后，可以执行被执行人名下的国有划拨土地使用权。本案中，虽然乌铁中院在拍卖案涉土地使用权前未与土地管理部门取得一致意见，但在乌铁中院向乌鲁木齐市自然资源局查询案涉土地情况时，该局回复意见中并未说明案涉土地不能执行，且在案涉土地使用权拍卖成交后该局亦协助办理了过户手续，说明其同意执行案涉土地。乌铁中院在执行程序中处置案涉土地使用权，并无不当。” 由此可知，司法实践中虽然案涉土地系以划拨方式取得，但在与土地管理部门取得一致意见的情况下，人民法院可以与地上物一并处置；如拍卖过程中，土地管理部门未明确要求不能执行，并配合办理土地手续的，可认定为同意执行划拨土地。即便如此，执行过程中保持与土地管理部门沟通协商划拨土地处置事宜仍非常重要。 综上，破产和执行案件中，划拨土地的处置问题需要谨慎对待，在处置的过程中需保持与土地管理部门的有效沟通、充分披露信息，依法妥善解决划拨土地处置的问题，保障破产和执行案件有效进行。
